确保依法独立审判，独立检察(注1)

郑天翔(注2)

宪法规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立 行使检察权。那么，党的领导还要不要加强呢？人大的监督还要不要加强呢？回答是肯定的。

然而，法院干部连年叫苦：“审判环境愈来愈严峻了”。就是说常常遇到干扰。有 同志形容说：“案子一来，条子便到”，有的不写条子，打电话或当面提示；有涉及财政问题的案件，有的 地方党委不批，不能立案、不能判案，更多的是不能执行。甚至有的地方党政领导直接干预关系地方利益的 具体案件，指示只能如何如何判。这些，都是从地方局部的眼前利益出发，心中无法，也无大局，现在有那 么多的经济、民事案件执行难，这固然与法院执行不力有关，但主要的原因是出于地方主义、本位主义的干 扰。1999年6月间，海南省高级人民法院与海口市中级人民法院派联合执行组到广东南海市执行案件。当地 被执行单位，竟然用110报警，找来公安人员参与阻挠；到银行划款，又受到银行的刁难；南海市基层法院 竟然有人参与阻挠执行，南海市政府办公室主任竟然带上公安干部来阻挠执行。现场出入口被封，周围被包 围，执行人员被押送而去。如此严重恶劣的干扰，如何能建设社会主义法治国家，依法治国？

近年来，全国人大和地方各级人大及其常委会，根据宪法赋予的权力，加强对审判 工作的监督，这是十分必要的，然而，在不少地方也出现了一些不健康、不正确，实际上是违法的“监督” 。仅据一个省的材料，有以下种种情况：

——对具体案件作出直接具体的处理决定。某县法院于一九八六年以诈骗罪判处某 罪犯有期徒刑三年，缓刑三年；赃款六千元依法没收上缴国家财政。该犯多次向有关部门提出申诉，经有关 的基层法院、中级法院和检察分院分别复查，均认为申诉理由不能成立。一九九四年，该县人大常委会作出 决定：撤销县法院对这个案件的判决，宣告该犯无罪；将被没收的六千元退还该犯。县法院接到该决定后， 即向有关中级法院汇报，中级法院同意县法院的复查意见，驳回申诉，未按县人大的决定执行。一九九七年 ，省人大法制委员会致函省高级法院，并附转这个罪犯的申诉材料及县人大常委会决定，提出案件历时已久 ，县法院至今没有执行，要求省法院认真查处，并报处理结果。

——对终审案件提出具体的建议或要求。某工贸公司不服行政处罚，经州中级法院 审理并作出终审判决后，省人大办公厅于一九九六年发函，建议省法院对该案暂缓执行，调卷复查并报结 果。省法院于同年底复查后，认为终审判决正确，并书面报告了省人大办公厅。一九九七年四月，省人大办 公厅又致函省法院，建议暂时解除对某工贸公司房产的查封。同月，省人大办公厅再次致函省法院，建议撤 销终审判决，撤销原来的行政处罚。

——对正在审理的案件提出具体的处理意见。如陈某不服公安分局治安处罚一案， 在市中级法院第二审审理期间，省人大法制委员会于一九九七年函告省法院：鉴于此案证据不足，建议你院 督促有关法院撤销原判，并报结果。案件证据足与不足，充分与否，应经举证、质证、认证等法定程序审查 后才能认定，省人大法制委员会无权作出这样的结论。

——对尚未生效的判决要求按照审判监督程序进行处理。有一个因某化肥厂水污染 提起的损害赔偿诉讼案，当原告向省法院起诉后，省人大环资委负责人就向省法院提出：法院不要受理；当 法院依法审理准备宣判时，又通知法院不要宣判；省法院作出一审判决并宣判后，省人大环资委向省人大主 任会议建议，由省法院重新调查审理。省人大常委会办公厅随即致函省法院领导：请按审判监督程序对此案 办理，并将办理情况报告省人大常委会主任会议。根据法律规定，我国实行两审终审的审判制度，对一审法 院的判决，当事人享有上诉的权利；审判监督程序，只适用于生效的判决、裁定和调解，且确有错误的。省 人大的这种作法，与法律规定不符。最高人民法院对此案进行第二审审理时，派员就地调查，并征求省委、 人大、政府的意见后，作出终审判决：维持原判。然而，在执行过程中，省人大常委会办公厅又通知省法院 暂缓执行。

——对生效判决要求暂缓执行。李某、孙某与航天工业部某工厂财产确权及侵权纠 纷一案，在省法院终审判决生效后，有关中级法院进入执行程序。省人大法制委员会将该案调卷审查，并致 函省院，建议暂缓执行。时过一年，审查没有结果。省法院致函省人大法制委员会，请求尽快审查。其后， 省人大法制委员会才召集法院、检察院一起研究，最后责成法院复查。对外地人民法院到本地执行的案件， 人大也屡屡要求本地法院不予协助。如一外地法院判决一项购销合同纠纷案，来这个省冻结了某林场开发公 司在银行的存款。省人大办公厅竟函告省法院，建议对该款暂不划拨给申请人，这既是越权干涉，又违反法 律。

还有的人大常委会委员以个人名义写条子、打电话，要求法院对某具体案件进行复 查，有的甚至要求进行再审，中止案件的执行。还有个别人把人大与法院间的工作情况告知案件当事人。这 是询私，不是监督。

这种种在监督名义下代替法院审判工作的违法事例，在全国并不少见，不仅基层有， 高层也有，全国人大常委会所属机构也有。这样，实际上在法院之上，又有一个审判机关了，在最高法院之 上，又有一个最高审判机关了。这既不符合党章，也不符合宪法。中央最近专门发了文件对此类问题进行纠 正。但是，干扰与反干扰，在健全社会主义法制过程中是不能一下子就消失的。必须在斗争中实现依法治 国。

提出这些事情，并不是说党委对法院不领导了，人大对法院不监督了。恰恰相反， 要加强领导，加强监督。只是领导与监督都必须在宪法和法律规定的范围内活动。这是确保法院依法独立审 判、检察院依法独立检察，建设社会主义法治国家，依法治国的重要条件。

第一， 党的领导是保证依法独立审判，独立检察的 根本条件

党的领导主要是思想、政治领导。在当前腐败如此蔓延，一些司法机关和司法人员 的腐败现象如此日趋严重的情况下，党要全面加强法官队伍和检察官队伍的思想，政治建设。党要用马列主 义、毛泽东思想、邓小平理论武装审判队伍和检察队伍，提高他们的思想政治水平，增强党性。党要对法官 和检察官进行彻底唯物主义的教育，使他们在审判工作和检察工作中坚持实事求是的思想路线，以事实力根 据，以法律为准绳，把案子办准。

在当前，党要把加强法院、检察院反腐败斗争作为第一位的紧迫任务。坚决清除司 法干部吃请受礼，徇情枉法、办案不公的腐朽作风。坚决清除贪污受贿，贪赃卖法，权法交易，钱权交易等 违法犯罪行为和犯罪分子。

在建设社会主义法治国家中，党的领导有没有特殊的任务呢？有。这就是党领导人 民制定宪法和法律，党领导人民实行宪法和法律，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。

“党必须在宪法和法律范围内活动”，是在党的十二次代表大会上规定的。这是一 个创造，是总结了无产阶级专政的历史经验得出来的结论。这样，就为建设社会主义法治国家，依法治国奠 定了理论基础，公民在法律面前人人平等，不允许有任何超越宪法和法律的特权，从理论上和实践上落实 了。在中华人民共和国，不允许有超越宪法和法律之上的特权阶级、特权组织和特权人物；有了，就坚决依 党纪国法予以制裁。然而，这样的组织，这样的人，这样的事，不断地出现。一部分党员干部，一部分组 织，自恃特殊，自己把自己摆在特殊地位上，目无国法，干扰依法办案，妨碍依法独立审判、独立检察。有 些身为领导的干部，自以为高官一坐，学问自然就大了，水平自然就高了，于是宪法和法律就不在他眼里了 ；法院的审判，检察院的检察，他可以随意指手划脚了。对于这类高等法盲或自恃特殊的人和组织，首先是 进行宪法基本原则的教育，不改，依法严惩。

地方保护主义是破坏社会主义法制统一和尊严的行为。地方主义者要把法律“地方 化”，有利于他局部利益者，他执行；不利于他那局部或小团体利益者，他就不执行。他们要使审判机关、 检察机关以至整个政法部门，变为只保护其地方利益或小团体利益的执法机关。而有些地方的法院或法官， 竟然在权势高压下，唯命是从，违法办事，以法侍权，以法媚权，违法纵权。建设社会主义法制国家，依法 治国，必须同地方保护主义，小团体主义以及以法纵权、以法侍权的种种恶劣行为进行坚决斗争。

因此，在建设社会主义法制国家过程中，党的领导的一个重要任务是：排除干扰。 要处罚种种妨碍依法独立审判、独立检察的行为。党要监督所有党组织、党员干部的行为，使之纳入宪法和 法律的范围，制裁那些超越宪法和法律的特权者。同时，要坚决纠正某些法官、检察官以法侍权，不敢坚持 依法办事的无原则症。

宪法和法律一经制定，任何党组织，任何个人，不论其权有多大，地位有多高，都 无权修改。任何地方无权改变国家的法律，地方性法规无权改变国务院的行政法规。对于最高人民法院依法 做出的终审判决，下级法院和党政组织，无权变更或不予执行。否则，就是违法。对这类违法行为，国家要 制定法律，如“禁止妨碍执行法”，“禁止以权压法法”，“禁止片面保护地方利益的判决法”，等等，予 以制裁。宪法和法律的修改，必须通过法定程序。任何个人，任何组织，任何武装力量，都不得废除法律， 更不准废除宪法或停止宪法的执行。依照宪法，国家最高权力机关和最高领导人都无权废除宪法或停止宪法 的执行。

在我国，宪法和法律的制定或修改，必须走群众路线。听取各民主党派、工商联和 无党派著名人士的意见，是非常必要的。听取来自专家学者的意见，是非常必要的。同时，更要听取工人、 农民的意见。在重大问题上，听一听广大工人、农民的意见是十分重要的。否则，走群众路线就只走了半 截。

第二， 总结和推广人大监督法检的经验

各地已经有了不少好的经验。这里说一说海南省人大评议省高级人民法院的经验。 通常，人民法院院长向人民代表大会报告工作，或者向人大常委会汇报工作，这是人大及其常委会监督人民 法院工作的基本形式。1997年6月至9月，海南省人大常委会组织部分省人大代表和有关人员，对海南省高级 人民法院进行了三个多月的评议工作，使用了另一种监督形式。

一、评议工作是在省人大常委领导下，严格地有组织地进行的。有26名省人大代表 （其中13名是人大常委）直接参与了评议工作，另有30多名人大代表参加了评议的主要会议。参加评议的代 表以小组形式集体开展工作。调阅案卷须经批准。个人不许私自调阅案卷，不许擅自查案和过间办案。

二、发扬民主，依法办事。省人大常委会向全体人大代表征询对法院工作的意见， 随时受理群众的申诉、控告和检举。评议期间，省人大常委会分别召开了人大代表、省企业、驻琼企业、外 资企业和律师等5个座谈会，广泛征求各方面的意见。评议各小组也分别召开各种类型的座谈会，既听法官 的说明，又听当事人的申诉，既听法院有关部门的情况介绍，又听各方面的意见和建议。评议的工作原则 是“监督不越权，评议不干涉，督察不办案”。法院虚心接受评议意见，自觉依法纠正错案。

三、从督察法院错判而又没有改正的社会上反映大的重大案件着手，全面展开评议 工作。评议法院的执法情况、队伍建设等等，不可能不涉及案件，特别是有社会影响的重大案件的审理，但 是，也只提出来，由法院依法查办，而不是逐案审查或评议组代替法院审判。

四、评议工作最主要的目的，是依法强化对人民法院工作的监督，以促进人民法 院、人民法官清廉执法。监督不是代行审判权或干涉法院依法独立行使审判权。

海南省人大常委会对法院进行评议的经验，一是走群众路线，二是严格依照宪法和 法律进行。任何组织都必须在宪法和法律范围内活动，这是一条普遍的原则，国家权力机关也不例外。只有 法院有审判权，只有检察院有检察权，此外，任何党政机关都没有这种权力。最高法院之上再没有最高的审 判机关，有了就是违宪。对检察来说，也是这样。法院、检察院除了接受党委、人大、人民群众和舆论的监 督外，要加强自身的日常监督。上至院长、检察长，下至书记员，接受宴请和馈赠的，必须登记，在一定范 围内公布，重要的在全院张榜公布。对甲、乙双方都要公布。在办理案件中，亲自党委的、上级的、领导人 的以及亲朋好友和当事人的、律师的有关案件的指示、信函、电话、委托等等，从院长、检察长到书记员， 必须登记、报告，在审判庭内公布；重要的案件和事项，在全院公布。党委的正常指示，要在有关审判人员 中或审判委员会或党组传达。

第三， 改革现行的法院管理体制，建立正规的法官遴 选制度

现行法院（各专门法院除外）的管理体制是：地方法院（高、中级法院和基层法 院）按行政区划设立，从属行政管理区域；法官管理在党内是“双重领导，以地方党委为主”，在法律程序 上法官由地方同级人大及其常委会选举和任免；法院经费管理按“分级负担，分灶吃饭，，的原则，由地方 同级财政部门予以拨付。这种管理体制在历史上对保证审判任务的完成，曾经发挥过重要的作用。

然而，现行的法院管理体制和法官制度，己越来越不适应审判工作发展的需要，严 重影响人民法院依法独立行使审判权。地方法院依附于地方行政的管理体制，把法院视同于政府下属的一个 部门，与宪法“一府两院”的规定相违背，造成法院地位附属化和司法权力地方化。法院的人、财、物受管 于地方，就无法从根本上摆脱地方的控制，依法独立审判不能从体制上得到保障。当国家利益与地方利益、 全局利益与局部利益发生冲突时，不少地方和部门置国家法律于不顾，把法院作为其大搞地方保护主义和部 门保护主义的工具，成为地方利益的“保护伞”，还美其名曰“为当地经济保驾护航”。这种管理体制还严 重影响高素质法官队伍的建立。法官是依法行使国家审判权的审判人员，必须具有较高的马列主义水平。政 策水平、品德修养和法律素养。现在，我党执政己五十年，社会主义民主和社会主义法制建设已有长足进 步，具备了建立新的社会主义法院的管理体制和法官遴选制度的条件。在我国法院初建时期实行的法院管理 体制和法官派遣制度，是不可避免的，起了积极作用。但是，现在情况变了，旧办法已经不能适应了。对法 院和法官由地方党政部门完全按照行政工作的模式进行管理，每次换届选举，往往考虑部门平衡和干部安 排，将许多不能胜任审判工作的人员安排进法院领导班子；法院没有人事自主权，不少地方党委不尊重法院 的意见，上级法院的“协管”实际流于形式。法院急需的法律专业人才进不来，不需要的不合格的人员千方 百计给你塞进来，法院无法“抗拒”。造成许多人是当了法官再“扫盲”（法盲）。

法院经费得不到保障，严重影响审判工作的开展。由于现行的地方各级法院的经费 不是由国家而是由地方同级财政统一列支，而一些财政困难的老少边穷地区有的甚至连工资都保不住，根本 无力保证办案经费。这是长期困扰和制约法院工作的问题之一。中央决定政法部门实行“收支两条线”、保 证“吃皇粮”，这个政策是完全正确的。但从今年1月1日起，“吃皇粮”在许多地方没有落实，经费普遍严 重不足，山区各县尤为突出。重要原因之一，是地方财政困难。由于经费不足，不仅严重影响了审判工作的 正常开展，而且为情势所逼，乱收费、“三同”（与当事人同吃、同住、同行，即法官外出办案所需的差旅 费等办案经费由当事人承担）等现象又可能死灰复燃。为了解决法院经费严重不足的问题，院长不得不花很 大精力找政府、找财政，被人戏称为 “扛着天平的乞丐”、“公关小姐”。“端人的碗，受人的管”。这 种经费管理体制不可能保证法院依法独立审判。

法院的管理体制和法官的透选制度必须进行改革，可以考虑：

（一）党内对法院干部的管理，由现行的二类管理改为一类管理，即“双重管理， 以上级法院党组为主”。最高法院党组成员由中央选配和管理；各省、自治区、直辖市高级法院党组成员由 最高法院党组主管，省、自治区、直辖市党委协管；中级法院和基层法院党组成员，由各省、自治区。直辖 市高级法院党组主管，地（市）、县（市）协管。由此逐步过渡到法官由国家（最高人民法院或者特设的法 官遴选委员会）统一管理。法官资格的取得，应经过必要程序。高级法官要从初级法官中选拔，由最高人民 法院主持；经过国家法官学院的培训、考察，通过评定程序（如同取得高级学位那样的评定程序），然后授 予。初级法官资格的取得，由高级人民法院或某些大城市的中级人民法院主持；经过各省市自治区的国家法 官学院分院（培训中心改制）公开招考具有大专学历或同等水平的青年，加以培训、考察，然后取得助理法 官资格，到基层和中级法院工作。经过法定期限（如二年、三年或四年）的锻炼和考察，由高级法院组织考 试和评审，授予初级法官资格。非经各级法官学院的严格教育培训，不能取得法官资格。没有法官资格者， 不能任命力法官，法官资格与待遇，非法定理由不得取消。

（二）人大及其常委会选举和任命院长和审判员的程序，在党内上收一级。高级人 民法院的院长和审判员由最高人民法院与中央组织部和有关省市区党委协商提名，由全国人大及其常委会任 免；中级人民法院院长和审判员由高级人民法院与同级的党的组织部门和有关的地市区协商提名，由省市区 人大常委会任免。基层法院的院长和审判员可以由中级法院与同级党委组织部和有关县（市）协商提名，由 相应的地（市）人大选举或任免，或者由高级法院任免。

（三）经费管理可分两步走：长远目标应当是：法院业务经费单列，列入国家预 算，经全国人大批准后，国家财政部门统一拨款，由最高法院统一支配和管理。目前，可考虑中央财政管最 高法院和高级法院的业务经费；各省、自治区、直辖市财政管中级法院和基层法院的业务经费；行政费 （办公费）和基建费则由地方财政管。这样既可相对解决涉及法院和基层法院办案经费紧缺问题，又可适当 解决由于沿海和内地经济发展不平衡而产生的在工资福利待遇和住房等方面差别过大的矛盾。对国家级和省 级的贫困县，需要中央财政加大补助的力度，重点予以安排。

注1 本文章转载自郑天翔同志所著《论依法治国----热烈庆祝中华人民共和国建国五十周年》一书。
注2 郑天翔曾任最高人民法院第七届（1983年6月--1988年4月）院长。